加快建立价值实现机制 破解水利投融资难题

时间：2022-03-17 来源：中国水利报

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编者按：八年前，习近平总书记提出“十六字”治水思路，八年来，各地深入践行“两手发力”，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，建立健全多元化水利投融资机制，加快破解制约水利发展的体制机制障碍。为深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，本报记者专访水利部发展研究中心发展战略研究处处长庞靖鹏，围绕深化水利投融资改革的探索与成效、困境与出路，为读者进行解读。同时，贵州省水投集团总工程师杜峰、河南省水投集团水谷研究院院长汪伦焰、江西省水投集团产业拓展部部长周国平共议激活市场活力的路径方法。敬请关注。

　　2022年政府工作报告提出要用好政府投资资金，带动扩大有效投资。建设重点水利工程位居基础设施投资之首，这对水利投融资改革释放了怎样的利好信号？

　　庞靖鹏：党的十九届五中全会把加强水利基础设施建设作为加快发展现代产业体系的重要内容，并提出实施国家水网工程、加快水利重大工程建设。为贯彻落实十九届五中全会精神，国家发展改革委、水利部印发了《“十四五”水安全保障规划》，以全面提升国家水安全保障能力为主线，以全面推进国家水网工程建设为重点，研究提出了“十四五”水安全保障的总体思路、规划目标、规划任务和保障措施等，预计“十四五”时期水利投资仍将保持高位。

　　当前，在新冠肺炎疫情冲击下，百年未有之大变局加速演进，我国发展的外部环境更趋复杂和不确定性，经济发展面临前所未有的挑战。水利是国民经济和社会发展的重要基础设施，具有覆盖范围大、产业链条长、带动能力强等优势，能有效拉动相关产业发展，促进就业和农民增收，对经济拉动作用十分明显。水利作为基础设施投资的重点领域，迫切需要按照“两手发力”要求，深化投融资改革，保障水利建设资金需求，这为各类市场主体更大程度、更广范围参与水利建设与运营创造了难得的机遇。

　　自“十六字”治水思路提出以来，各地深入践行“两手发力”，在创新财政投入方式、拓宽市场化融资渠道等方面取得了哪些成效？

　　庞靖鹏：在创新财政投入方式方面，主要做法有明晰各级政府水利项目事权划分和出资责任、改进政府投资项目资金安排方式、积极争取水利专项债券等；在拓宽市场化融资渠道方面，主要做法有发挥水利企业市场主体作用、争取金融机构信贷支持、创新政府与社会资本合作模式等。

　　“十三五”时期，水利投资规模再创新高，水利投融资结构更趋合理，有力保障了水利建设的顺利进行。全国水利建设完成总投资达到3.47万亿元，年均投资6 945.6亿元，是“十二五”时期年均投资总额的1.7倍。从投资渠道来看，政府投资26 798.7亿元，占77.2%；金融贷款5 024.0亿元，占14.5%；社会资本2 905.3亿元，占8.3%。金融贷款和社会资本占水利总投资的比例逐步提高，从“十二五”时期的12.9%提高到22.8%。

　　近年来我国相继出台一系列深化投融资改革的政策法规，我国市场化投融资环境愈加规范，金融工具日趋多样化，资本市场更加活跃，这为水利投融资改革提供了怎样的条件？

　　庞靖鹏：随着我国金融市场发展和水利投融资改革的推进，水利利用金融的方式越来越灵活，除了银行贷款这一传统的融资工具外，也积极采取企业债券、公司债券、短期融资券、中期票据等债权融资，以及股权合作、产业投资基金、上市融资等股权融资方式。但是，各种金融工具的运用都需要满足特定的条件。比如，为了盘活水利存量资产、扩大有效投资，水利领域正在探索开展不动产投资信托基金试点，然而由于拟申报项目存在收益率低、资产规模不足、权属或资产范围不明确、运营时间短等问题，极少能达到试点要求。因此，要想这些金融工具真正为水利所用，有关部门以及水利企业，还要主动为水利项目融资创造条件，特别是要解决水利项目收益率低的问题。

　　在践行“两手发力”的过程中，政府和市场应如何平衡好水利项目的公益性和市场化融资的逐利性？当前还存在哪些困境与难题？

　　庞靖鹏：习近平总书记指出，保障水安全，无论是系统修复生态、扩大生态空间，还是节约用水、治理水污染等，都要充分发挥市场和政府的作用，分清政府该干什么，哪些事情可以依靠市场机制。践行“两手发力”，就是要厘清政府与市场的边界。根据“公共产品理论”，单纯具有防洪、排涝等公益性功能的水利项目，主要产生的是社会效益，基本上没有经济效益，需要政府介入水利项目的供给与配置，政府是项目的投资主体，可采用“政府付费购买产品和服务”的方式，资金来源主要为政府资金；兼有防洪排涝等公益性任务，又有供水、发电等经营性功能的准公益性水利项目，既可以产生社会效益也可以产生经济效益，应在政府主导下，充分利用市场机制，发挥金融和社会资本的作用；城市水务、水电开发等以经济效益为主的经营性水利项目，在政府严格控制项目规划和准入政策的前提下，通过公开招标的方式吸引各类非政府投资主体出资、参与项目建设运营，并分享项目效益。

　　当前，一方面，受经济下行压力加大、防控地方债务风险等因素影响，部分地方财力不足，政府资金筹措难度大；另一方面，由于水利项目具有建设周期长、投资回报率低等特点，融资难的问题依然十分突出。

　　杜峰：水利项目公益性强、投资规模大、建设运营周期长、盈利能力弱，政府在项目的规划、投资、监管等方面发挥主导作用，同时，应建立完善市场化的水利投融资体制机制，保障社会资本投入回报。当前，受国家投资政策变化、地方财力有限等多因素影响，财政投入力度和规模都存在较大波动性。同时，长期以来水利工程供水商品属性尚未得到有效认可，工程供水价格形成和收费机制尚未有效建立，导致水利项目难以获得市场化融资支持，难以吸引社会资本投入。长期以来，各级水利投融资企业是水利投融资项目的主要力量，以贵州为例，“十二五”以来，贵州省水投集团投入资金占全省水利工程总投入一半以上，企业投入资金主要来源是通过融资获得，在当前严格的政府债务管控政策背景下，投融资企业为公益性项目融资举债功能已被剥离，依法合规开展市场化融资面临严峻挑战。

　　周国平：要促进公共财政投入、做好金融支持、引导社会资本的三位一体，形成“输血、补血、活血、造血”的发展思路，构建多元化、多层次、多渠道的投融资格局，着力破解水利项目筹资难的问题。

　　支持省级水利投资公司参与供水、污水处理、垃圾发电、海绵城市建设等收益较好项目，创新商业运营管理模式，开展市场化经营。鼓励省级水利投资公司采取多种方式与地方加强合作，开展供水、发电、水产、旅游等多元化经营，提高整体运营效益，统筹投资建设公益性和经营性水利项目。支持社会资本统筹城乡供水，实行水源工程、供水排水、污水处理、中水回用等一体化建设运营。

　　进入新时期，进一步拓展水利市场化投融资，政府、市场“两只手”应分别抓好哪些重点？

　　庞靖鹏：政府和市场是现代市场经济体系中相互关联、相辅相成的两个重要组成部分。为进一步拓展水利市场化投融资机制，在政府方面，要充分发挥政府投资引导带动作用，进一步保障和稳定水利投入规模和渠道，改进和明确政府投资项目资金安排方式，积极创新政府支持方式，激发社会资本投资活力，增强市场主体的投资信心。

　　在市场方面，政府要为水利项目市场化融资创造有利条件。具体来说，一要健全政府和社会资本合作机制，完善投资补助、财政补贴、贷款贴息、收益分配、价格支持等优惠政策，鼓励和引导社会资本通过资产收购、特许经营、参股控股等多种形式参与水利工程建设和运营，丰富社会资本退出渠道，维护社会资本的合法权益。二要建立健全完善水利市场体系，降低市场主体进入门槛，加强水利建设市场主体信息公开和诚信体系建设，不断完善和规范市场秩序。三要大力推进水利工程供水价格改革，建立健全有利于促进水资源节约和水利工程良性运行、与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制。

　　杜峰：合理利用特许经营政策，实现政府公共职能与市场机制的有效组合；及时建成盘活已建项目，提升水利投融资企业持续投融资能力；赋予水利投资企业水土保持、粮食生产、发电、交通等方面的开发权力，实现多项资源的整合工作，做好投资前的项目梳理包装，充分吸引社会资本投入；主动对接金融机构，引入相关金融机构参与可行性研究报告及各类规划的编制，争取开发性、政策性的长期低息信贷资金支持。

　　汪伦焰：河南省委、省政府正在实施“五水综改”方案，形成政府主导、多元投入、市场运作、社会参与的水利工程建设运营新体系，在水源、水权、水利、水工、水务五个方面进行改革。市场方面，进一步创新投融资方式，河南水投集团积极推进城乡水务板块上市，并积极筹划河南水利建设基金；在投资建设方面，优化工程建设内容，既要完成水利项目的公益性功能，同时深挖其市场价值，形成良性循环；形成固定资产的水利工程，从管资产向管资本转变，提高工程效率和效益；对收益较好的项目发行水利工程不动产投资信托基金，充分利用水源和水权的稀缺性优化基金产品结构。

　　周国平：水利工程一般可盈利性资产占比较低，预期收益难以预测，无法有效保障合理投资收益，社会资本投资积极性不高，要吸引社会资本进入，一是增强水利工程的获取收益能力，保障社会资本合理收益，对公益性较强、经营效益较差的水利项目，通过配置经营性资源或与经营性较强的项目组合开发等方式，支持社会资本获得合理投资回报；二是支持省级水利投资公司与工程类央企、国企、金融机构等社会资本合作，发起设立省级水利产业投资基金，带动社会资本进入水利建设领域；三是鼓励符合条件的水利投资公司运用债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，引入资金参与具有稳定经营性收益的水利工程建设。