宁夏水权改革力促节水增效

时间：2021-11-01 来源：《瞭望》新闻周刊

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    ◇宁夏在全国率先开展黄河水权转换，探索干旱缺水地区节水发展新路

　　◇目前我国水权改革正加速推进，处于从水权试点迈向成熟水权交易市场的过渡阶段，未来依旧任重道远

　　历史上，宁夏有“三年两头旱、五年一大旱、十年有九旱、年年有干旱”之说，而如今的宁夏，在破解水资源短缺问题上取得了积极进展。

　　多年前的荒原，如今已是葡萄、枸杞、苹果种植基地连片；干枯洼地变成饮马湖人造景观；宁东能源化工基地多家工业企业实现废水近零排放。

　　当记者询问宁夏能够交出如此答卷的关键在哪里时，得到的答案是水权改革力促节水增效。
 

　　干旱地区节水新路

　　
　　水权改革是将江河水量“分水到户”，简单来说就是分多少水，用多少水，用水越多，水价越高。未用尽的水量可以在水市场进行交易，而用水存在缺口的用户则可以在市场上“找水”。

　　我国2012年水权改革进入决策部署阶段，2014年进入试点阶段。在水利部和黄河水利委员会的支持下，宁夏在全国率先开展黄河水权转换。

　　采访中，宁夏回族自治区水利厅节水供水处处长王正良向《瞭望》新闻周刊记者介绍，宁夏将国家分配的40亿立方米可耗用黄河水初始水权分配到市、县（区）和各干渠，将用水指标确权到灌区4083个干渠直开口和各类取用水户。

　　水权确定只是第一步，目的是倒逼用水户重塑用水习惯，这其中关键是发挥好经济杠杆的调节作用。

　　用量不同，水价不同。中卫市工业园区，全面实行超定额用水累进加价制度。对取用水量超出计划（定额）30%以内的部分加价50%，水资源税在标准基础上加1倍计征；超出31%到50%的部分加价100%，水资源税加2倍计征；超出51%以上的部分加价150%，水资源税加3倍计征。水价的大幅提升，推动用水户从“要我节水”到“我要节水”转变。

　　用途不同，水价不同。以农业为例，用水量大或附加值高的经济作物用水价格可高于其他用水类型，在节水的同时，倒逼农户因地制宜调整农作物结构，以水定地。

　　排污性质不同，收费不同。中卫市对生产性污水水价制定不同收费标准，倒逼企业优化污水治理。对污水排放量大于取用水总量50%，小于等于70%的，按标准的2倍收取；超过70%的，按标准的4倍收取，从制度层面激活企业节水活力。

　　表现不同，激励不同。宁夏全面建立农业用水精准补贴和节水奖励机制，对部分水利工程水费与运行维护成本的差额，由财政补贴。同时对节水规模显著的用水户给予奖励，提高积极性。

　　一系列举措效果明显。“十一五”以来，宁夏万元GDP用水量（当年价）、万元工业增加值用水量（当年价）分别下降86.0%、78.4%，取水总量减少7.87亿立方米，以有限的水资源支撑了经济社会高质量发展。

　　在此基础上，宁夏还组建了水权收储交易中心，对水权“富余量”进行有偿转换和交易。截至目前，共批复了近2亿立方米、127个黄河水权转换项目。将农业节约水量有偿转让给工业，实现向工业供水超过10亿立方米。

　　王正良表示，通过开展水权交易，既有效解决了工业发展用水指标短缺的问题，又推动了水资源配置由“看得见的手”向“看不见的手”的根本性转变，形成了农业节水支持工业发展、工业发展反哺农业振兴的特色之路。

　　为全国水权改革探索经验

　　
　　采访中，有业内人士谈到，宁夏之所以能将水权改革走稳走好，一方面由于特殊的气候和地理环境，在水资源定权定额的背景下倒逼各单位节水；另一方面，宁夏地理面积较小，“船小好掉头”，因此有了更多调整进步空间，为全国水权改革提供了宝贵经验。

　　坚持制度先行，以制度为水权改革提供扎实后备力量。

　　根据国家层面对水权改革的整体部署，宁夏对改革细节不断进行细致分解，使改革更有针对性。比如宁夏出台葡萄、枸杞特色种植等9项农业节水标准、颁布灌区、企业、学校等7类节水评价标准等，推进具有较强的可操作性。

　　坚持载体示范，以示范带动各行业节水高质量发展。

　　在高等院校、行政中心、居民小区、葡萄酒庄等用水单元，开展分布式污水雨水处理中水回用一体化合同节水试点示范。5个地级市全部达到国家节水型城市标准，90%的省级机关、70%的省级事业单位、20%的高校建成节水型单位，成为全国水效领跑者。

　　坚持技术创新，以技术为水权改革挖掘更大潜力。

　　“节水不能只靠意识，改革不能空谈理想，不投入资金、不研发技术永远达不到改革的真正目的。”王正良说，宁夏在水权改革的技术保障层面投入了较大精力和资金，积极推广工业水循环利用、重复利用等节水技术。例如彭阳县采用云计算与物联网技术，打造“互联网+城乡供水”模式，形成远程监控、自动报警、精准计量、手机缴费闭环管理。

　　改革任重道远

　　当前，我国水权改革正加速推进，处于从水权试点迈向成熟水权交易市场的过渡阶段，在中国工程院院士王浩等业内专家看来，水权改革还有多方面问题亟待解决。

　　一是顶层设计仍待完善，改革路线图及实践中的相关概念尚待清晰。

　　如全国哪些区域可推广，缺水地区和丰水地区分别应该怎么做等，还需更明确的说法及因地制宜的梯次化推进路径。

　　二是实践探索还不够充分，全国多数地区水权改革尚未迈出实质步伐。我国不同地区水情差别较大，虽然改革试点覆盖了全国不同水资源条件的地区，但改革探索进展不一：在缺水地区，确权水量与实际需水量差距较大；在丰水地区，用水矛盾不突出，水确权和水交易积极性不高。因此需鼓励地方从实际出发，探索多种形式水权改革。

　　三是法律体系建设应跟上实践需求。取水户的权利义务应在法律上予以明晰，节约的水量如何处置更有利于调动节水积极性，以及取水许可期限等问题，都亟待解决。同时需在法律上进一步明确水权的种类和内容，区分公共供水单位、水力发电企业和自备水源取用水户等不同取用水主体，实行分类管理，为水权改革提供法律保障。

　　四是进一步健全水权交易价格形成机制。水权交易价格，既要体现卖方节水的成本、交易的边际成本和一定的收益，又要体现买方获得水权的边际效益，还要体现第三方在水权交易中的损益。但目前我国水权交易基本以政府引导为主，缺乏市场化自由协商的交易方式，价格形成机制不完善，价格偏低，难以调动交易双方积极性。

　　五是完善配套基础设施。经过多年建设，我国水资源监测监控和用水计量能力显著提升，但由于建设与维护成本高、地方财政支持力度不足以及难以吸引社会资本等原因，计量监控设施精度与水权交易要求的精细化计量监测相比还有不小差距，影响水权科学高效流动。

　　“接下来水权改革的目标是通过‘十四五’期间的努力，力争到2025年基本形成归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的用水权分配和交易体系。”王浩说。